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优化政府科技资源配置,助推市场机制功能发挥

202062902

作为资源配置的重要举措,政府补贴和税收优惠对释放经济活力、激励企业创新等方面的促进作用日益显现,持续的减税降费和财政补贴已成共识。如2019年政府工作报告指出,过去的一年总共减税降费约1.3万亿元,未来还会继续实施更大规模的减税。然而,与政府资源配置政策意图不相符的是,企业所承担的实际税负依然较高,经营难度依然较大。课题组利用2012-2016年我国高新技术企业的平衡面板数据,研究了我国市场竞争、政府资源配置、企业创新投入之间的关系。结果发现:市场竞争与创新投入之间是非线性的关系,在形态上呈现为倒U型结构。政府资源配置会调节市场竞争与企业创新投入的关系,其中税收优惠的资源配置手段是一把“双刃剑”,起负向调节作用,既减弱了适度市场竞争对创新投入的正相关关系,也抑制了过度市场竞争对创新投入的负相关关系;政府补助的资源配置手段对市场竞争与创新投入关系的调节效应不明显,意味着政府补助对市场竞争不存在替代效应,但却也没有形成互补效应。

简单来说,政府对企业创新的政策措施效果不明显,甚至宏观的资源配置政策扭曲了微观的市场竞争机制,导致补贴和减税的资源配置手段并未真正起到给企业“降负”的作用。因此,如何优化政府资源配置是下一步工作中亟待解决的关键问题。

一、政府科技资源配置存在的问题

1.政府补贴缺乏稳定性

国家职能部门(如财政部、科技部等)对政府补贴的主导程度较高,导致政府补贴的作用对象、政策目标和执行过程等内容是根据不同的政策需要而设定的,具有较强的不稳定性。例如,财政部门会根据经济预算和经济形势等变化,对政府补贴的力度、对象等进行适时的修正和调整,导致很多短期财政补贴措施无法扮演激励企业创新的长效机制。各级政府和部门会干预政府补贴的传递和执行,导致出现“泄漏”和“信息衰减”现象,中央政府宏观的政策意图很难在基层政府和微观企业的实际执行中得到体现,财政补贴的资金很难100%的到达受补对象。更有甚者,可能滋生贪污腐败、虚假操作等不良现象。这些问题使政府补贴很难作为稳定的、能够持续激励企业创新的资源配置手段。

2.政府补贴缺乏精准性

政府补贴缺乏精准性主要体现在四个方面。

第一,补贴对象不够精准。政府补贴资金大多流向了上市企业或大型的央企国企,民营企业申请到的补贴资金有限。以2017年为例,在上市公司中获得补贴的中央国有企业,其所获补贴资金的中位数水平约为0.2亿元,在各种类型企业中位居首位,地方国有企业所获补贴资金的中位数也接近0.16亿元,而民营企业所获补贴资金的中位数尚不足0.1亿元。事实上,对于资产规模较大的大型企业而言,政府有限的财政补贴资金形同“九牛一毛”,勉强能够“补缺口”,但却不能发挥杠杆效应。

第二,补贴方式不够精准。政府补贴应该是一种选择性的、差别性的政策工具,但鉴于很难识别、获取和处理微观企业的各种信息,各级政府往往采用简单化的“一刀切”或“撒胡椒面”式的补贴方式,削弱了企业对政策的可选择余地,也使得补贴政策对部分企业可能并没有效果。

第三,补贴力度不够精准。一些政府补贴项目的立意初衷是好的,有实施的必要性,但如果补贴的力度不当,会产生严重的副作用。如果力度不够,则不能起到激励企业创新的作用;如果力度过大,则可能导致市场主体有目的性的迎合行为,扭曲正常的市场机制。目前,对一些传统产业的补贴力度不足,“放水”却不能“养鱼”;而对于一些新兴产业又补贴过度,加剧了市场竞争,更有可能导致产能过剩。

第四,补贴策略不够精准。目前的政府补贴更多采用单一化的策略,针对个别行业或新兴技术进行重点补贴,如现在的新能源汽车能够得到各种各样的补贴。单一化的补贴策略必然导致大量企业向某一行业或技术领域“进军”,加剧了该行业或技术领域内企业之间的竞争程度,同时也抑制了其他行业或技术领域的发展。我国光伏产业在金融危机后的行业萧条,很大程度上正是由于政府对光伏企业和光伏项目的集中补贴,导致行业竞争加剧所致。

3.税收优惠对市场竞争机制起替代作用

税收优惠的资源配置手段本身具有诸多优点,如它是以税收法律法规为背书,相对比较规范,能够给企业带来稳定的预期收益,而且作为一种事后激励的政策措施,税收优惠所带来的节税收入在使用的过程中企业拥有较强的自主性。但正是由于这些优点,导致税收优惠更有可能对市场竞争机制产生替代作用,如影响市场竞争的公平性、削弱微观企业原始的竞争动力等。研究发现,市场竞争与企业创新之间并非是简单的线性关系,而是在形态上呈现为倒U型结构。这意味着,适度的市场竞争能够促进企业创新,而过度的市场竞争则会阻碍企业创新。税收优惠的资源配置手段是一把“双刃剑”,一方面能够减弱适度市场竞争对企业创新的促进作用,另一方面又能够抑制过度市场竞争对企业创新的不利影响。因此,要评价税收优惠的政策效应,就要看它对市场竞争机制到底起哪方面的替代作用。

二、政策建议

1.科学评价政府科技资源配置效率

在评估政府资源配置成效时,不仅要关注直接激励效应,也要将市场机制纳入评价模型,考察政府资源配置手段对市场机制的干预作用。政府需要警惕初衷良好的资源配置政策对市场机制形成干扰,阻碍市场机制对企业创新的作用和动态效率的实现。

2.政府要统筹使用税收优惠和政府补助的资源配置手段

税收优惠的政策效果取决于企业所面临的市场竞争程度,市场竞争越激烈,税收优惠的政策工具越有效;政府补助的政策效果与企业规模有关,企业规模越小,政府补助的激励效应越明显。因此,政府应当避免“一刀切”式的资源配置形式,要根据企业的属性及面临的市场竞争程度,统筹使用两种政策工具,实施定向调控的资源配置策略,以发挥最大的激励价值。比如,针对市场竞争压力较大的企业实施税收优惠,同时将有限的财政资源运用于支持中小企业发展。

3.提升政府补贴的稳定性

进一步完善政府补贴的相关法律法规,并通过网络化、信息化和数字化,增加政府补贴的透明度,保障程序公平,如将受补企业、受补事由等关键信息及时在互联网公布,防止政府补贴成为一种“灰色”的资源配置手段;各级地方政府应当避免“雁过拔毛”式的落实补贴政策,如利益分成、收取管理费等;各级检查部门应当对虚报冒领和贪污挪用政府补贴的行为予以严惩。通过这些措施可以使政府补贴成为一种更具稳定性的、能够激励企业创新的长效机制。

4.提升政府补贴的精准性

第一,政府补贴应该更多的用来支持中小企业发展。与大型的央企国企相比,中小企业对政府补贴的需求更加旺盛,将有限的财政资源运用于支持中小企业的创新发展更能够实现预期的政策效应。

第二,采取更有针对性的补贴方式。坚决杜绝“大水漫灌”、“一刀切”和“撒胡椒面”式的政府补贴行为,要制定更有针对性的补贴方式,如针对规模较大的企业而言,政府应该制定个性化方案,争取做到“一企一策”。

第三,适度且适时的补贴。全面落实“基础补贴+绩效补贴”的两阶段弹性措施,通过科学的绩效考核标准实现“以绩定补”,保障补贴资金的适度性;充分缩短补贴申报、审批和拨付过程中的时间跨度,杜绝补贴资金的时滞问题,使补贴资金能够及时的到达受补企业,发挥“雪中送炭”的作用。

第四,实施多元化的补贴策略。鉴于新兴产业的发展和新技术的演化具有很大的不确定性,因此,政府应该采取多元化的补贴策略,对多个技术领域或行业实施差异化的补贴,实现“共同繁荣”。切勿通过单一化的补贴策略,加剧某一行业或某一技术领域的竞争程度,抑制其他行业或技术路线的创新。

5.防止税收优惠对市场竞争的消极替代作用

第一,加强对企业的审查力度,对那些“冒牌”高新企业或僵尸企业及时予以清除,防止其滥竽充数,无休止的利用政策漏洞,骗取本该属于正常企业的税收红利,扭曲税收结构。各级财政、税务、科技部门应当在审查过程中通过“严要求”实现“去伪存真”,优化企业的营商环境和竞争环境。

第二,各级税务机关应该着力审查税收优惠的实际落实情况,防止企业在会计账目中出现归集不规范的情形,如将办公费、材料费等列入研发费用,以获取超额的加计扣除优惠。

第三,对于高新技术企业的特殊群体而言,要进一步完善认定机制,提高准入门槛,以“高标准”评判被认定企业的资质水平,防止“劣币驱逐良币”,以及由群体结构失衡所导致的高新企业实际税率较高的情形。同时,各级地方政府在高新企业认定过程中,要兼顾维护公平市场竞争的目标,杜绝跨区域的“数量竞赛”及攀比心理,避免“口径太宽”、徇私舞弊等乱象丛生。

总之,要提高政府科技资源配置的科学性、系统性和全局性,在评估政府补贴和税收优惠的资源配置手段是否有效时,要将市场竞争机制纳入评价模型,考察其对市场竞争机制的干预作用。政府需要警惕初衷良好的资源配置政策对市场机制形成干扰,阻碍市场机制对企业创新的作用和动态效率的实现。政府的资源配置政策必须充分体现公平竞争精神,维护公平竞争秩序,坚持竞争优先原则。这也是践行“要使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用”基本原则和改革方向的前提。