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创新支持导向的政府补贴与税收优惠政策孰优孰劣

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为了说明政府补贴与税收优惠哪种政策工具更能促进企业创新,项目组做了两个实证研究,一是以2005-2015年中国沪深A股上市企业为研究样本,研究了产业政策对企业创新能力的直接影响以及通过特惠制的政府补贴与普惠制的税收优惠对企业创新能力的中介影响。二是基于2012—2016年沪深两市非金融类A 股上市公司微观企业样本,分析政府研发补贴对企业创新的影响机制。

一、几个概念界定和假设

1. 有效创新:企业创新能力显著提升,建立了明显的竞争优势。有效创新也称作实质创新。

2.无效创新:仅仅表现为非发明专利数量的提升。无效创新也称作迎合式创新,比如为了获得创新政策支持而展开的专利竞赛。

3.产业政策:广义的产业政策是指政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。狭义的产业政策往往是指由政府主导的,对特定产业选择性支持的政策。实践中大多数产业政策工具具有特惠制特点。

4.特惠制与普惠制:假设政府直接补贴属于特惠,税收优惠属于普惠。

二、研究发现

1.产业政策通过政府补贴与税收优惠能提升企业整体创新能力,且对企业实质性创新能力提升的效果优于对迎合性创新能力的提升效果。

2.产业政策既促进了企业的“有效创新”,也带动了“无效创新”。在“竞争竞标赛”的作用下,在产业政策实施过程中存在施政方“施政寻租”与受用方“资源寻租”现象。即产业政策支持带来的资源支持并未全部作用于企业核心技术能力开发,而是部分流入到能够短期快速壮大企业创新数量规模的非发明专利产出活动中。

3.产业政策对民营企业与市场化程度高的地区和受重点产业政策支持的企业创新能力提升的效果更好。

4.税收优惠比政府补贴对企业创新能力的促进效果更优,但也难以避免产生无效创新。

5.政府研发补贴对企业创新的作用是通过其信号机制间接实现,即,政府研发补贴通过释放有关企业技术质量、监管认证以及与政府保持良好关系的积极信号,能够降低企业与外部资源所有者间的信息不对称,便利企业获取外部融资等创新资源,从而有效促进企业创新(投入)。

6.无论是研发补贴还是税收优惠,对企业创新的微观政策效应还受到其他复杂因素的影响,比如,企业所有权性质和区域制度环境(地方政策、金融、市场准入、法律、公平竞争)。具体而言:相比于国有企业,政府研发补贴对非国有企业创新的激励作用更强;制度环境越好,政府研发补贴对企业创新的激励效应越强。

三、政策建议

1.加快从特惠制向普惠制的转变。从加快推进市场化进程、完善公平市场竞争机制目标出发,创新支持政策要加快从特惠制向普惠制的转变,加强税收优惠的支持作用,将税收优惠与普遍减税结合起来。从调研结果来看,减少税收比政府补贴的作用大得多,也更受企业欢迎。

2.特惠制限制在地方层面,发挥地方政府的积极性。地方政府更有能力挑选最好的企业,有能力有动力为某些企业提供特殊的帮助和保护。但要避免社会关系与权力寻租现象扭曲市场竞争机制,所以,中央层面只需要从立法和政策层面强化一些规则,减少直接的财政支出。

3.努力做到精准扶持,提高政策效力。无论是税收优惠还是政府补贴要实现“精准扶持”,避免对企业所有创新活动进行“一刀切”。好企业的标准首先要有实质性的技术创新能力,主要支持发明专利成果,鼓励企业从事基础研究。其次是企业效率,尤其是资源效率,有效率的企业不一定是指规模,以保证一些创业型企业被帮到。第三是政治上的考虑,比如就业能力,兼顾公平与效率。总之,挑选最有创新力的企业,也是能带来最大收益的企业,不能为了创新而创新,而是能够将创新转化为价值和竞争优势的企业。

4.政府支持政策既要有长效机制,也要有退出机制,有进入就有退出。比如从特惠向普惠的转变,是基于被支持企业目标的实现还是政府的目标实现,抑或是政府的财力发生了改变?甚至是领导换了,新官不理旧账?总之,政府创新支持政策也应该有目标管理,让企业有预期和信心。

5.政府应当适当加大对市场化程度低地区受支持企业的税收优惠力度,这些地区往往是中西部地区。同时要加强对民营企业的研发补贴,减少对国有企业的直接补贴。